中國官吏制度有著悠久的發(fā)展歷史，隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，又隨著國家性質(zhì)的演變而不斷發(fā)展變化，趨于完善。早在封建社會鼎盛時期趨于完善的封建官制，曾對西方文官(公務(wù)員)制度產(chǎn)生了巨大影響，西方的文官（公務(wù)員）考試制度溯源，是中國的科舉制度。外國學(xué)者對于中國官制予以高度重視，并進(jìn)行全面認(rèn)真的研究。我們在進(jìn)行政治體制和行政管理體制改革之際，更不應(yīng)舍近求遠(yuǎn)，只注意借鑒外國的文官（公務(wù)員）制度，而忽視中國歷代官制的研究。

近幾年，對于中國歷代官制的研究有了較快發(fā)展，亦取得了很大成績。由于對中國官制的研究缺乏明確統(tǒng)一的認(rèn)識，因而在研究上各有側(cè)重，有的側(cè)重于職官，有的側(cè)重于人事制度，有的側(cè)重于政治制度……我們認(rèn)為，中國官制的研究對象是國家機(jī)構(gòu)、職官設(shè)置與官吏管理制度。中國官制是一門研究中國歷代國家機(jī)構(gòu)職官設(shè)置與官吏管理制度演變發(fā)展的學(xué)科。基于這一點，本書以國家機(jī)構(gòu)、職官與官吏管理制度三點為主線，來研究探討中國歷官制的沿革發(fā)展。

根據(jù)社會性質(zhì)與政權(quán)性質(zhì)，我們將中國官制沿革劃分為先秦、秦漢至清、中華民國三大歷史階段。

夏建立了第一個國家，從而產(chǎn)生了國家機(jī)構(gòu)與職官，氏族首領(lǐng)的職能被國家官吏所代替，并賦以新的形式與國家強(qiáng)力統(tǒng)治的內(nèi)容。到了商代，國家機(jī)構(gòu)與職官有了進(jìn)一步發(fā)展，根據(jù)社會發(fā)展與國家統(tǒng)治的需要，增加了一些新的機(jī)構(gòu)與職官。至周，國家機(jī)構(gòu)與職官設(shè)置已基本規(guī)范，但就夏、商、周三代而言，國家機(jī)構(gòu)與職官設(shè)置比較簡單、凌亂，缺乏系統(tǒng)性，分職設(shè)官隨意性較大，一職一官，許多機(jī)構(gòu)與職官界限不清，往往一個職官就是一個機(jī)構(gòu)，職官分工既不明確也不固定?！吨芏Y》所載之國家機(jī)構(gòu)與職官，看上去國家建立了完整系統(tǒng)的國家官制，實際是后人對古代官制的烏托邦。至于以“世官制”為核心的官史制度，由其社會性質(zhì)與落后的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系所決定，更是簡單粗線條的。官吏管理制度的健全，取決于國家機(jī)構(gòu)與職官設(shè)置的完善，取決于官吏管理的規(guī)范化、科學(xué)化、法制化與制度化。在春秋戰(zhàn)國時期，適應(yīng)由奴隸社會向封建社會的過渡，在國家機(jī)構(gòu)與職官設(shè)置上有了很大突破，在用人制度上更是出現(xiàn)新的飛躍，傳統(tǒng)的世官制被打破了，選賢任能被各個諸侯國所采納。

秦始皇建立了以皇帝為核心，以三公九卿為中心的新型封建官制。這種新型官制既有六國官制的綜合借鑒，又有秦始皇本人的發(fā)明創(chuàng)造。秦官制在中國官制發(fā)展史上具有重要地位。就整個封建社會官制而言，都是秦官制的繼承發(fā)展和完善。由于秦王朝的速亡，只建立了國家機(jī)構(gòu)、職官設(shè)置體系，而官吏管理制度缺乏系統(tǒng)的規(guī)章。

漢代繼承鞏固了秦官制，為其四百余年的統(tǒng)治奠定了基礎(chǔ)，也為整個封建社會官制奠定了基礎(chǔ)。漢代還建立了一套官吏選拔任用制度。在官吏選拔任用上，以漢武帝最為開放，最具有特色。漢武帝是中國歷史上唯一一位打破商人不得做官禁令，重用商人為官，實行以商制商的皇帝。開放的用人思想開創(chuàng)了一個人才輩出的時代。漢武帝還將朝廷中樞官員做了調(diào)整，把秦朝的丞相、御史大夫、太尉改為大司徒、大司空、大司馬，將御史大夫?qū)俟佟爸胸北Ａ粝聛?，專司監(jiān)察，成為獨立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。漢武帝為了便于處理政務(wù)，抑制向權(quán)，重用“內(nèi)朝官”，常通過內(nèi)廷機(jī)構(gòu)——尚書臺發(fā)布政令。到了東漢，尚書臺成為主要政務(wù)機(jī)構(gòu)，而三公權(quán)力大大削弱，成為備員而已。

繼兩漢之后的曹魏，為了削弱尚書臺的權(quán)力，另設(shè)中書省，掌管機(jī)要，起草發(fā)布政令，中書省成為中樞政務(wù)機(jī)構(gòu)，尚書臺則成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。曹魏在官吏管理上實行“九品中正制”，確立了世家大族的特權(quán)統(tǒng)治地位。到了晉代，門閥士族統(tǒng)治進(jìn)一步加強(qiáng)，吏治也就更加腐敗。晉代又將侍中改為門下省，至南北朝，門下省成為國家機(jī)構(gòu)重要部門。

隋代廢除了“九品中正制”，建立了三省六部制。唐承隋制，以中書、門下、尚書三省作為中樞機(jī)構(gòu)，分別行使決策、審議、執(zhí)行政務(wù)職能。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的尚書省下屬機(jī)構(gòu)是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。三省六部制的建立，使封建社會中央官吏機(jī)構(gòu)趨于完善。與之相適應(yīng)，官吏管理制度也更加健全。國家機(jī)構(gòu)與職官設(shè)置更加法制化和規(guī)范化。唐朝成為我國官制最為完整齊備的朝代。在宋代，除了中書、門下、尚書省外，樞密院成為重要機(jī)構(gòu)，既掌政務(wù)，又主軍事。宋朝最有特色的官吏管理制度就是使職差遣制度。使職差遣制度將絕大多數(shù)官員都變成了冗員。官在其位，難謀其政，只有得到差遣，才能有權(quán)。在宋一代，成為冗官冗員最多的朝代。正是這一點，決定了有宋一朝，積貧積弱，茍安求和。元代，中書省權(quán)力得到空前加強(qiáng)。中書省作為最高政務(wù)機(jī)構(gòu)，不但主持中央政務(wù)，而且在地方設(shè)有派出機(jī)構(gòu)——行中書省。因其職高權(quán)重，中書令多由太子擔(dān)任，明初仍實行中書省宰相制，到洪武十三年廢除，并規(guī)定，凡是建議設(shè)立丞相者，處極刑。中書省被取消之后，行使宰相之權(quán)的是號為“輔臣”的內(nèi)閣大學(xué)士。以后，“首輔”成為權(quán)傾一時，不是宰相的宰相。清王朝雖然沿襲明代內(nèi)閣制度，但主政的已經(jīng)不是內(nèi)閣成員，而是軍機(jī)大臣。軍機(jī)大臣制是一種新型的群相制。

隨著中央官制的演變，地方官制也不斷發(fā)生變化。秦朝地方行政體制是郡縣二級制?？ば姓L官為守。下置尉與監(jiān)御史。尉主管軍事，監(jiān)御史主官吏監(jiān)察?？h分大小二等，大縣為縣令，小縣為縣長。漢承秦制，實行郡縣二級制。漢武帝將全國分為十三州(郡)，各置刺史一人，奉命巡查郡國。到了漢末，州發(fā)展成為一級地方政府，州長官由刺史改為州牧，郡縣二級制成為州、郡、縣三級制。魏晉南北朝時期仍實行州、郡、縣三級制，所不同的是州長官權(quán)力加強(qiáng)，不但主政，而且管軍，隋改州為郡，唐又改郡為州，均為二級制。